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张勤:厘定员额制下的人案矛盾与法官助理职责
发布时间:2019-08-04 22:09

  员额制改革的一项重要内容就是对法院内部人力资源进行重新配置,通过选拔一定比例的精英法官入额,辅之以法官助理、书记员,进而形成审判团队,实现审判质量和审判效率的双重提升。然而,自2017年7月30日最高人民法院举行首批入额法官宣誓活动,宣布法官员额制改革在全国四级法院全面落实以来,对法官员额制改革的讨论◆▼并未尘埃落定。相反,随着改革模式的进一步推进和落实,基于司法实践的多维度经验材料▼▲也不断呈现出来,对司法实践的观察、分析和反思,成为实务界和学界的重要议题。

  第一,案件量的攀▽•●◆升。在员额制改革讨论中引起较多关注的一个现象是,法院案件数量的持续增长和法官人数减少之间的矛盾有不断加剧的趋势。这种趋势在东部沿海经济发达地区表现得尤为明显。应该说,法院案件数量的持续增长,是多种因素共同作用的结果。一个国家或地区经济和社会的持续发展,主体之间交往频度的增加和宽度的拓展,往往伴随着纠纷数量的同步增加。在替代性纠纷解决机制构建成效有限的情况下,相当部分纠纷会涌向法院,转化为法院的案源。司法的基本功能决定了法院作为第三方解纷者,法院必须面对这些纠纷且加以解决。2015年正式实施立案登记制以来,依照最高人民法院“对依法应当受理的案件,做到有案必立,有诉必理”的决策部署,原来以“不予受理”方式设置的樊篱基本撤除,纠纷较以往更为流畅地○▲-•■□通过立案庭的大门,涌向各业务庭。依据最高人民法院周强院长在2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第◆■一次会议上所作的工作报告,在2013—2017年这五年间,地方各级人民法院受理案件8896.7万件,同比上升58.6%。其中,各级法院审结一审民事案件3139.7万件,同比上升54.1%。就全国范围◁☆●•○△而言,五年间法院受理的案件数量增长显著。在多种因素作用下,近年来法院案件量不断攀升,已成为不争的事实。

  第二,法官数量的减少。一方面是法院案件量的攀升,另一方面则是在一线直接从事审判的法官数量在减少,按照中央规定的最高限39%的入额比例测算,法官的数量减少了近六成。而据最高人民法院公布的数据,全国法院从211990名法官中遴选产生了120138名员额法官,入额比例也仅有56.▲●…△7%,减少的法官数量仍有四成多。而在入额的法官中,普遍入额的院庭长们“全编不全荷”或者“满编不满荷”现象,使得在一线办案的法官数量“折上折”,数量进•●一步减少。一线法官人数减少的直接后果便是法官人均结案数的攀升。以广东、浙江两省2017年数据为例,广东省法官人均结案达246.2件,创历史新高;而在浙江省,法官人均结案达314.9件,名列全国第一。员额制改革的初衷是,通过精英法官的选拔,并以此◆◁•为核心,形成由“法官—法官助理—书记员”组成的三元模式审判团队,以取代原来的“法官—书记员”二元模式,通过团队内部的合理分工,形成分工优势,达到◆●△▼●最优化结果。然而,实证经验材料告诉我们:在不少地区,法官助理在履职过程中较多地承担了本应由书记员承担的审判事务性工作,而其本应承担的工作则存在着缺位的现象,法官助理履职中的越位和缺位,使得其为法官“减负”的功能目标远未实现,导致一线员额法官的审结案压力增大。审判团队内部分工的功能错位,使其团队优势无法彰显。在员额制背景下,法院案多人少的矛盾有加剧的趋势。

  如何有效化解员额制背景下有愈演愈烈趋势的案多人少矛盾,成为我们必须面对且必须予以解决的课题。化解之道在于对症下药。在诉讼总量无法改变的前提条件下,案多人少矛盾的解决,须从“人少”这一“病灶”入手。而解决“人少”问题的关键,在不显著增加总量的前提下,发挥审判团队内部◇…=▲的分工优势。其中,法官助理职责的厘定,划清与法官和书记员的职责边界,避免越位、错位和缺位,则成为问题解决的关键。

  法官助理的工★△◁◁▽▼作内容,根据2015年最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制若干意见》第19条的规定,主要包括:(1)审查诉讼材料,协助法官组织庭前证据交换;(2)协助法官组织庭前调解,草拟调解文书;(3)受法官委托或者协助法官依法办理财产保全和证据保全措施等;(4)受法官指派,办理委托鉴定、评估等工作;(5)根据法官的要求,准备与案件审△▪▲□△理相关的参考资料,研究案件涉及的相关法律问题;(6)在法官的指导下草拟裁判文书;(7)完成法官交办的其他审判辅助性工作。不难看出,法官助理的职责主要是协助或者受法官委托、指派开展工作,其定位为纯粹的法官助手,法官助理对法官有着较强的服从和依附关系。上述法官助理职责的设定,具有较强的路径依赖特征,基本上延续了员额制改革前对试点地区法官助理职责的界定。对照2004年9月27日最高人民法院颁布的《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》中有关法官助理职责的规定,不难发现,两者具有较◇=△▲大的相似性。

  显然,在员额制改革背景下,在目前案多人少矛盾突出的情况下,萧规曹随延续旧制的做法并不完全符合司法实际。有鉴于此,有必要对法官助理的职责进行重新认识,在强调其固有的“助手”职责的同时,适当赋予其“限权法官”的职责。具体而言,赋予一部分法律基础知识扎实、专业素养较高的法官助理对特定案件的调解权以及非诉案件的处理权。通过对诉讼的分流,实现对案多人少矛盾的缓解。调解作为替代性纠纷解决方式之一,由第三者出面对纠纷当事人进行调停说和,促使其在互谅互让的基础上达成纠纷解决的协议。调解以双方的合意为基础,对于纠纷的解决有其独特的优势。诉讼调解作为与人民调解、行政调解等并列的一种调解类型,是以当事人行使诉权向法院起诉为前提,当事人通过友好协商处分自己的实体权利和诉讼权利的一项纠纷解决制度。诉讼调解虽是法院解决民事纠纷的一种职权行为,但以尊重当事人的处分权为前提,其行使的方式明显有别于单纯的裁判权,因此,由法官助理行使调解权有其正当性。而且,由法官助理主持调解,有助于实现调审分离,使调解更加符合程序正义原则。

  民事程序在大陆法系国家及地区通常区分为诉讼程序及非诉讼程序,并在程序技术上予以区别调整。诉讼程序主要适用当事人主义,原则上公开审理;而非诉讼程序则适用职权主义,原则上不公开审理。非讼程序具有监护、确认、证明及许可等功能,是司法权纠纷预防功能的具体体现。我国《民事诉讼法》规定的非讼程序包括:特别程序中的选民资格案件、宣告失踪案件、宣告公民死亡案件、认定公民无民事行为及限制民事行为能力案件、认定财产无主案件、确认调解协议案件、实现担保物权案件,以及督促程序和公示催告程序。相对于诉讼程序而言,非讼程序具有快捷、迅速、经济及弹性的简便特点。由于大多数非讼事件不具有“争讼性”,故不涉及审判权的行使,因此将其交由法官助理处理同样具有正当性。通过诉△▪▲□△讼事件和非讼事件的区分,适用不同的民事程序,并对司法者进行职责分工,将后者交由法官助理处理,相信能有效缓解目前案多人少的压力。

  综上,在员额制改革背景下,面对员额法官大幅度减少而案件量却不减反增的局面,回归员额制改革的初衷,以员额法官为核心,实现由法官、法官助理、书记员组成的审判团队人力资源最优化配置,成为深化员额制改革的不二选择。在实施路径上,在员额制改革背景下重新认识法官助理的职责并加以合理界定,对其与法官之间较强的依附性进行适当的松绑,赋予其一定的“限权法官”职责,科学分流案件,替员额法官★-●=•▽“减负”,无疑是缓解当下案多人少矛盾的有效举措。

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